清華大學建筑學院教授尹稚:走向治理的規劃設計
全國勘察設計信息網 www.448443.tw 2020/12/1 7:04:07 來源: 全國勘察設計信息網
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    2020年11月17日下午,“城市治理:大都市治理”專場在清華同衡舉行,來自城市治理領域的專家學者圍繞北京、粵港澳等大都市地區的城市治理,聚焦治理理論、空間規劃方法、治理實踐、技術體系等內容帶來精彩的報告,探討大都市治理的內涵、政府角色及權責及利用科技提升大都市治理有效性。清華大學建筑學院教授/博士生導師、清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人/資深顧問專家尹稚在論壇上做題為《走向治理的規劃設計》的主旨報告,以下為報告全文。
    01 城市治理闡釋的視角和邏輯
    為什么要談治理問題?這跟中央的期待和要求是密切結合的。十八屆三中全會大以后我們國家明確提出要推動整個國家走向治理的現代化,這也是2035乃至2050年我們實現社會主義現代化強國目標在體制機制上非常核心的部分。針對未來公共事務領域,一方面要貫徹國家和人民的意志,另一方面也要落實國家政治上的體制機制建設。同時也應該看到治理這個概念其實是對傳統管理概念從思想、理念、邏輯到方法的完善和進一步創新。在管理時代其實更多的是政府在唱獨角戲,自上而下的通過權力傳導來管理所有的公共事務,就是傳統講的大政府、小社會。無論從匯集的資源上還是利益的共識上,還是我們國家決策科學化、民主化、決策機制的建設上,這套傳統的體制都有五花八門的問題。走向治理其實就是政府不再唱獨角戲,把社會上的多元角色拉進來,共同圍繞公共議題、公共事務達成共識,調集共同的資源,最終通過共同的實踐,圍繞一個共同綱領創造一個大家都認為好的未來。
    對于政府而言,簡政放權、激活市場力量、社會力量、市民個體的積極性,是現代中國城市治理、改革創新的總體趨勢。如何以人民的利益為中心,更有效地滿足人民對公共產品和服務的需求為核心,提升人民的獲得感、幸福感、滿意度,這個目標其實在十九大以后變得日益明確。
    02 基本概念
    從基本屬性而言,城市治理包括政府、市場、社會、市民等多元主體的各類治理行為和方式。城市治理是一個貫穿公共事務發展全周期的持續行為和互動過程,而不是自上而下簡單的、定制化的、僵化的政策和制度。它的核心意圖對于城市而言,其實是致力于推動城市的全面、協調、高質量和可持續發展,致力于調控發展過程當中的沖突和矛盾,致力于凝聚廣泛的共識,采取聯合的行動。更重要的是建立基于各方主體共識的共同的行動綱領、行為準則等一系列非正式規則,跟管理時代不太一樣。
    03 總體綱領
    總體綱領圍繞著目前中央制定的一系列方針,以人民為中心,既包括了滿足人民的需求,也包括要依靠人民的力量,最終目的是為了人民的福祉,是共建共享共治的概念。
    04 城市治理的內涵
    城市治理的一系列方法的現代化,包含手段的現代化、平臺的現代化,其實是堅持以城市治理體系和治理能力的現代化為基本路徑,同時堅持以法治化、社會化、民主化為根本保障。當然,在中國的政治體制下還有一個堅持黨對城市治理工作的領導,其核心理念是政府引領、市場主導、社會自覺、市民自治這樣一個“四位一體”的多樣化治理格局的建立,既包括了多中心、分權式、分布式、開放式的網絡化治理,也包括以精準響應公共事務需求為中心的精細化治理。精細化治理不是覆蓋面越廣越好,越精細越好,而是服務供給跟需求之間如何建立起精細化的聯系。同樣,城市治理是一個全周期性的治理,事前的預測、事中的把控以及事后的控制和運營管理都包含在這樣一個治理過程當中。同時,治理要不斷地適應變化,不斷地面對舊的問題解決以后新出現的各種各樣的問題,以及面對未來大量的不確定性。治理進程和治理流程是在不斷的自主進化的流程過程當中。當然背后是要有一個法律為準繩來推動依法治理。法律不僅僅約束政府權力,還要保護市場、社會還是市民參與治理的基本權力。治理最終目的是要達到善治,善治的核心標志就是獎善懲惡。
    治理邏輯上有幾個基本原則,包括減少作用量的原則、高績效的原則、無盲區覆蓋原則和靠近需求端原則。這些年我們為什么強調基層治理,和這幾個原則都是有關系的。在當今,結合我們國家現代城市的發展階段,對治理是有一些時代使命的。通過治理想達到什么目的?我們的城市還處在一個發展時期,通過治理提升基礎設施的發展品質、社會公共服務設施的發展品質、生態環境的發展品質、城市空間的發展品質,這仍然是我們的關注點。同時中國面對著參與全球化競爭的需求和整個國家發展的需求,也通過需要治理來營造城市的核心競爭優勢,來營造國家發展的戰略支點。這其實是兩個更高的目標,跟具體的物理環境的建造和物理空間的打造不太一樣。
    05 規劃設計如何參與治理?
    規劃設計本身在治理當中能起到什么作用?我們無時無刻面對大量的場所塑造、規模、速度、復雜性都遠遠超過歷史上的任何時代。規劃設計的全要素已經遠遠超過了建筑、規劃、景觀和市政工程的范疇。
    場所塑造的連續進程,既有發展的需求,也有設計的要素,還有經營管理,還有未來以后更為長期的場所使用當中的運營,這是一個圍繞著場所的全周期過程。在建成環境的形成過程中,它的設計過程、開發過程、使用過程、經營管理過程共同形成了空間體驗,這個干預是全周期化的。規劃設計只是這里的一個環節而已。
    06 我們為什么會失敗?
    傳統的設計師如果不是以人民為本的話,不是以需求者為本的話,更多會尋求一種同行的認可,這本身并不是個美好的價值導向。開發商追求利益,監管方定義的公共利益往往也是比較狹窄的,通常是從管理者的利益出發,而并不會考慮全周期過程其他參與者的利益。這三個不太好的導向經常在國際上被稱之為新的城市專制,而治理就是要打破這種專制。
    07 場所的四個品質與改進
    一個場有很多品質,包括我們習以為常的或者是我們擅長的美學品質的追求、項目品質的追求、場所品質的追求、還包括過程品質的追求。可以從社交屬性、用途與功能、可達性與聯系、舒適性與形象方方面面來切入一個具體場所的規劃設計。通過特點的追求、連續性、封閉性的均衡、公共領域品質的表達、移動便利性的追求、良好的使用性和適用性的追求、以及服務多樣性的考慮,各個角度去推動改善場所品質。
    08 規劃設計的治理工具
    規劃設計作為一種治理工具早期的活動,是直接為政府官僚提供商品和服務的。歐洲第一次城市化進程當中這種現象非常明顯,當時稱之為“市政社會主義”浪潮,就是政府直接提供公共產品。而現在采取了一系列令人眼花繚亂的方法,包括政府保險、稅收支出、社會規范、承包物品等。隨著越來越多的新工具介入到全周期流程當中來,必然會產生全新的操作程序、技能要求、交付機制,甚至會催生一些新的職業,使得我們的開發和使用過程能夠變的更通暢。
    公共部門的工具包含所有權的經營、開發全流程的監管、價值觀導向、防止信息不對稱情況下出現的各種各樣不公平、不公正。這些工具在我們的開發建設過程中使用的會越來越多。而且我們以人為本去塑造人及其行為,包括塑造決策環境,通過調整決策環境的輪廓來協調市場行為和交易進程,通過定義決策的參數來控制和調節市場行為,通過提高運行者在特定機會空間里的運作能力,也可以進一步抬升空間品質。
    設計師主導的這樣一個非正式的治理工具,可以看到這個金字塔的介入程度已經非常寬泛。首先通過各種各樣的研究和審查,為越來越多的場所營造提供依據、證據。第二,這是一個知識圈和知識完全重構的進程,大量的實踐指南、案例研究和教育培訓,都在圍繞著全新的社會需求重構這套知識體系。第三,推廣各種各樣的價值觀念,通過獎勵、運動、社會共同綱領的倡議,以及通過一系列新的伙伴關系的建立,這是一個價值推廣過程。你心目當中美好的東西是什么?這是一個價值普及過程。所以,規劃設計有時候是一種真正意義上的大眾科學。當然有大量的評估過程,包括我們習慣的指標、設計審查、各種證書認證,包括通過競賽來鼓勵一些良好的傾向。最后還有一個輔助決策的過程,既要有經濟手段輔助決策,也會通過各種各樣的授權、特許經營來推動一些公共事務的實現。
    09 規劃設計的力量
    規劃設計的核心和價值本質已經開始多元化,廣泛的建立跟社會治理現代化之間的關系,響應真實的社會需求,體現規劃設計的工具價值,是每一個規劃師都應該思考的東西。規劃設計如何實現經濟價值和產出提升?一是實現公共投資的節約,促進老百姓生活成本的下降。二是通過努力去實現稅基的擴展或者全民健康環境的改善等等。規劃設計也會推動社會改良,凝聚社會共識本身就是一種理念上的改良和進步。同時規劃師還肩負著推動大眾增加知識、增加技能、重新認識幸福與獲得的進程。經常有社區規劃師問我什么叫成就?成就不限于把你負責的一磚一瓦收拾利落,而是通過你的努力,在兩三年以后你離開的時候,這個社區的人群發生了變化。他們所掌握的知識和技能有了真正的升級,能夠向自治、自我管理邁一步,這大概是你最大的成就。規劃設計同時也跟優化資源環境的利用密切相關,包括大格局的改善,承載力的提升,和利用效率的優化。
    10 探討治理理念在規劃設計當中的應用 最終我們要干幾件事
    第一,要非常清醒的認識到規劃設計治理是一個更大的科學共同體的建立,不是少數一兩個專業就能干成的事情。
    第二,需要多元治理類型的聯盟,擴大我們的朋友圈,需要打破學科的界限和行業界限,形成一套全新的知識圖譜。
    另外,需要建構新的規劃治理工具體系,朝這個方向努力,恐怕規劃設計才會有一個真正好的未來,否則你的成果要不然是宮廷畫或者是文人畫。宮廷畫就是政府說什么你就干什么,文人畫就是才華的個人秀。這兩條路走下去或者是成為權力的孤芳自賞,或者會變成小圈子里的飯后雜談,一定是離人民越來越遠的。
 
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