清華大學建筑學院教授尹稚:中國進入城市化時代
全國勘察設計信息網 www.448443.tw 2020/11/30 7:10:05 來源: 全國勘察設計信息網
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    2020年11月16日,第八屆清華同衡學術周正式開幕。本屆學術周以“傳承·堅守·創新·展望”為主題,恰逢建院二十周年,首日論壇包括廿年回顧、巔峰講壇、自由論壇三大板塊。在巔峰論壇上,清華大學建筑學院教授、清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人和資深顧問專家尹稚先生發表了題為《中國進入城市化時代》的主旨報告,指出城鎮化是一個國家走向富強,走向現代化的必經之路,應從綠色發展、差異化施策、構建時空概念等多個方面去回應十四五及中長期規劃。
    中國終于迎來城市時代。這是我讀十九屆五中全會公報的第一反應,之所以有這種感嘆是因為我經歷過八十年代初中國城市規劃界對“城市化”主題的初始關注,也親歷過九十年代初衡水會議上城市科學界和規劃界對中國大中小城市發展方針的大爭論。至今我還收藏著八十年代中規院情報所匯編出版、內部刊行的“國際城市化譯文集”,并對社會主義國家是否會經歷城市化這樣一個過程的有關爭論記憶猶新。也很能理解在一個發展資本極為缺少的年代,為什么我們會從“成本計算”出發去推演出“嚴格控制大城市,適度發展中等城市,積極發展小城鎮”的戰略,并引發鄉鎮工業蓬勃發展,有了“離土不離鄉”的說法和“村村點火,戶戶冒煙”的工業化格局。這個代價到現在也沒完,尤其是環境方面付出的代價可能要花很長時間彌補。
    下面基于我和所在團隊在城市群、中心城市和都市圈、城市治理、綠色發展的研究基礎,談談對十四五和國家中長期發展規劃的認識。
    城鎮化首次被肯定為一個國家走向富強,走向現代化的必經之路。習近平總書記發表于《求是》雜志的文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中明確提到了對兩個客觀規律的肯定,即“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,這是符合客觀規律的”“產業和人口向優勢區域集中是客觀規律,但城市單體規模不能無限擴張”,相信所有的規劃師都會懂得這兩個認識來之不易。對城市價值的認可被提到了一個比較高的高度,這大概也是建國以后用中央文件發布的最高高度,“要更好地推進以人為核心的城鎮化,使城市更健康、更安全、更宜居,成為人民群眾高品質生活的空間”。
    之所以能有最近一些宏觀決策當中結論性的意見,這跟十八大以來一系列圍繞城鎮化進程的政策籌劃和嘗試是密不可分的,它也使“國家主體功能區”戰略,城市群為城鎮化主要載體的提法,培育現代化都市圈的文件,建設國家和區域中心城市的思考,以及大中小城市協同發展的構想,建立良性的城鄉關系,振興鄉村的布局有了一個可以提綱挈領的抓手,使圍繞著城鎮化進程的各種已出臺政策逐步形成了一個可運作、可理解的閉環。這個閉環中有兩個邏輯是非常需要重視的。
    一是中國的城鎮化進程前無古人后也少來者,綠色發展任重道遠。
    “廣域人口大國”是這幾年我經常掛在嘴邊上的說法,廣域講的是尺度和天然稟賦的豐富性和復雜性,人口講的是人群多、基數龐大。我國的城鎮化進程是繼歐美之后第三次集中爆發的進程。需要轉移的人口是歐洲進程的3倍左右,是美國進程的4倍左右,而可供使用的國土面積是大體相當的。此外還意味著生活水平的提升,而這種提升是需要能量支撐的。正如我在《走以人民為中心的城鎮化中國道路——中國城鎮化大勢與對策研究》書中序言寫到的,一個生物體的人要維系生命用度的能量是有限的,但一個社會的人要維持某種生活方式,其消耗的能量是保命所需的幾十倍乃至上百倍。為什么我們再三講“和平崛起”,但世界的擔憂并沒有減輕,根子在這里,即中國人民對美好生活的追求意味著數億人的中等收入化,進而走向富裕化。如果中國人在這個進程中消耗的能量都向當下的美國人看齊,這是一個十分恐怖的全球圖景。
    所以實現人與自然和諧共生是中國發展的基本前提,所以在十八大時我們就有了主體功能區戰略并不斷完善深化至今,這是國土尺度的均衡發展,守住生態紅線,實現生態安全;守好耕地底線,確保糧食安全;約束城鎮空間,推進集約發展。它從最宏觀的層面保證國土資源的永續利用,進而催生了以城市群為主要載體,推動城市化重點地區相對集中、集約化發展的大格局。以盡可能小的國土面積承載盡可能多的社會經濟活動,形成盡可能持續的價值創造和財富積累。和歐美城鎮化地區的平均密度相比,我們提高1至2倍甚至3倍左右是很正常的,這是生態、農業和城鄉建設大帳能平衡的前提。所以中國的綠色城鎮化道路不是降低密度和開發強度的綠色化,而是高密度、高強度組織生產、生活空間前提下的綠色化,其挑戰遠超歐美的城市化進程。另外集約化也意味著總體能耗的下降,歐洲生態城市目標的第一條不是藍綠空間比例,而是短出行城市。短出行首先意味著高密度集約發展,其次是公共服務的扁平化。前者來自總體的前置性的布局,后者來自后天的織補。中國依然有前置化布局的機會。
    同時,中國的廣域特征決定了發展有代差,應差異化施策。我們已進入生態文明時代,但我們國土上的發展不是齊步走的,工業化時代的短板有的地域還沒補齊,也有不少地域仍是農業時代的狀態。要齊步走嗎?不一定。需要齊步走的是生活水平、生活質量,而不是產業結構、產值構成及GDP總量。城市群是主要載體,沒問題,但用國際標準去衡量我們的19個城市群會發現,其中的經濟聯系、人口聯系、物流聯系、信息互通、市場一體化水平等等有相當大的差異。長三角、大灣區已初具典型的國際城市群特征,可當做目前的工作抓手,從幾十萬乃至上百萬平方公里的尺度去協同它的發展,去實現市場一體化、人口政策普惠化。但剩下的呢?比如京津冀,口號叫了多年,進展并不明顯。北京有很強的資本和技術輸出能力,溢出的資本和技術惠及深圳、上海、杭州、成都、重慶、武漢、鄭州,河北、天津只截流了一個零頭。再如東北、西北、西南的一些城市群,還尚沒有足夠聚集度的中心城市支撐。沒有航母帶,就更形不成特混艦隊,只是一片舢板群,何談形成戰略支點,所以才有了都市圈戰略和中心城市戰略。
    城市群要從都市圈的發育中脫胎,而都市圈要從中心城市開始培育。一口吃成的胖子是虛胖,經不起百年未有變局的折騰。十四五建議稿公布后我給光明網寫了個短文,專門談中國城鎮化進程中當下區域協調戰略的差異化問題。建議根據發展階段和發育程度不同,分別從城市群級、都市圈級和中心城市級去做大中小城市的區域協同發展政策,其重點工作切入點和重心是不一樣的。這三個層次的因地施策做到位了,中國新型城鎮化的工作格局就穩定了,全國主體功能區的國土級系統也就有了核心的動力來源,生活質量、收入水平、受教育程度、公共服務水平的均衡化也就有可推進的明確路徑了。
    第二,大中小城市的協同發展、城鄉關系重構也要有空間尺度概念,抽象談論沒意義。
    從城市發展的全球化規律看,一個城市化優先或優勢地區的發展都會經歷三個階段,首先是中心城市的崛起,并向大城市特大城市演進,二是隨著規模擴張邊際效益下降,邊際成本上升,功能溢出帶動周邊二級城市發展,區域優勢逐步強化,第三個階段帶動小城市加密發展,甚至其中的傳統小型農業居民點也發生職能轉化,成為“區域性城市”、“大都市連綿區”、“巨型城市地區”城市職能的有機組成部分,形成現代化進程的專業化組合。
    離開時空距離抽象地談大中小城市的協調發展,談城鄉融合發展是沒有具體意義的。首先要回歸到城市群、都市圈和中心城市的有效或鄰近的互聯互通范圍來談才有價值。優先要處理的是城市化重點地區內部的協同和融合,其次才是生態保育地區和農業主產地區的城鄉怎么辦。十四五中明確提出“支撐生態功能區的人口逐步有序轉移”,“強化縣城綜合服務能力,把鄉鎮建成服務農民的區域中心”,鄉村振興和優化國土空間布局的板塊中都談及這個問題,這反映出我國的非城市化地區首先要做的事情是人口減負,推動人口的異地城市化,來支持優勢地區發展。貧困地區問題是人口過載造成的,而且大部分這樣的地區也并不具備就地發展工業化的優勢。通過強化教育職能讓青年人不斷離開,以合格人力資源的身份進入城市化地區是擺脫貧困的根本出路。一旦重新建立起可持續技術進步條件下的人地關系平衡,貧困是可以戰勝的。“健全區域合作互助,區際利益補償機制”也可以實現非工業化地區、非城市化地區的收入水平、生活質量提升,而且未來20~30年如果我們能夠實現“推動城鄉要素平等交換,雙向流動”,縣城和農村的人口構成也將發生巨大的變化。相信經歷過十四五和中長期規劃以后,農民將不再是身份標志,而顯現出全新的職業特征。
    最后,多談幾句縣城,縣城是城鎮化重要載體,主要載體指的是量和比例關系,重要載體講的是價值和意義,無關數量也無關比例構成。縣城在未來的中國城鎮化進程中起到非常重要的作用,我個人是把縣城作為人生“驛站”來理解,這和人的城市化和現代化有關,從農民到市民到中等收入人群的一份子,這往往需要代際交替才能完成。縣城及小城鎮當下仍是享受城市生活方式、培訓合格市民成本最低的聚居地,當然也是質量偏低的城市化地域。眼下的農村,小學進縣城,小病就醫去縣城;中學去省城,大病去省城甚至更大城市是比較普遍的。打工也是如此,隨著生產技能的提升,也會向更大的城市流動。每年為了就學、就醫、打工都會有大量的人群從農村進縣城,也會有同樣數量甚至更多的人離開縣城去更大的城市,所以從統計上看縣城的人口總量變化不大。有時稍減,有時略增,“驛站”特征明顯。其優越的性價比使它成為許多城市新移民的第一個落腳點,也是新移民新人生的第一個培訓站。它在人的一生以及代際交替中經常會起到長短周期的“驛站”作用,這是所謂“落腳城市”與成熟城市的不同之處。所以對縣城而言,綜合服務能力的重要性遠大于工業化的重要性。同樣在城鄉雙向流動沒有障礙時,城市人口和資源資本的反向流動又會對縣城提出新的要求。綜合服務的升級,更宜居的環境,更具性價比的宜養空間,更獨到的文化魅力等,對城里人而言,也更是人生后半程的驛站。將進城人的人生初始驛站和城里人的人生后半程這兩個驛站做好,這個縣城就應該是一個好的縣城。
 
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